——在全市“十一五”规划编制工作会议上的讲话
                                         毛 继 春
                                                       2004年 8月10日
同志们：

这次会议是经市政府第13次常务会议决定召开的。会议主要议题是全面部署我市“十一五”规划编制工作。刚才，泽晓同志通报了今年以来全市经济运行情况，应该说今年经济承接了去年高位运行的态势，继续走高，形势很好，但也有一些不容忽视的问题，如投资问题，我后面要重点强调。孙立同志传达了国家、省“十一五”规划编制会议的主要精神，可以看出，国家和省对开展“十一五”规划编制工作十分重视，部署周密，措施得力。各级各部门要统一思想，提高认识，按照国家和省的总体要求，认真抓好落实。下面，结合我市实际，就全面开展我市“十一五”规划编制工作，讲几个方面的意见。

一、树立科学发展观，做好新时期的规划编制工作

“十一五”规划是我国进入新的发展阶段的第一个五年规划，也是科学发展观指导下的第一个五年规划，特别是在市场经济条件下，如何编制好“十一五”规划是一个重要的课题。

（一）加强对科学发展观的认识。十六届三中全会提出坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，这是在总结我国改革开放、世界各国经济发展经验，以及去年抗击非典经验中总结出来的。我们能不能在未来二十年，实现经济跨越发展，“十一五”时期，是一个非常重要的黄金时期，是向人均3000美元迈进的关键时期，同时也是各种矛盾凸现的时期，如何承接“十五”期间我市经济发展好的势头，保护好、引导好、发挥好各方面的积极性，把“十一五”规划编制成经济社会发展的行动纲领，显得尤为重要。这就要求我们在编制“十一五”规划时，加深对科学发展观的内涵、实质及总体要求的认识，用科学发展观指导“十一五”规划编制的全过程。

从国际上看，国外对发展观的认识，大体经历了四个阶段。第一阶段是二战以后，把国内生产总值增长作为衡量一国或地区发展的最重要指标阶段。第二阶段是上世纪七十年代，把国内生产总值增长和经济结构的演进，共同作为衡量发展的标准。第三阶段是上世纪八十年代，在经济发展的基础上，引入了一系列社会发展指标，形成了人与客观世界相协调的综合发展观。第四阶段是上世纪九十年代以来，各国普遍认同的，面向后代与未来的可持续发展观。

从国内看，我国对发展观的认识，也大体经历了四个阶段，但内容和表现形式存在很大区别。第一阶段是“一五”时期到改革开放前，把重工业优先发展作为衡量发展的最重要指标阶段。第二阶段是改革开放初期到上世纪九十年代初期，把增长速度和经济效益作为衡量发展的标准。第三阶段是上世纪九十年代中期以来，逐步重视和确立了可持续发展观。第四阶段是党的十六届三中全会提出的科学发展观。科学发展观的提出，是适应我国改革开放的新形势、反映广大人民意志、实现人民群众利益的集中体现，是实现人的全面发展的需要，只有在科学发展观指导下编制“十一五”规划，规划才有可操作性，才经得住实践的检验。具体到我市，于市长在今年3月份全市领导干部会议上强调的“八个坚持、八个不动摇”，就是对科学发展观的进一步认识与阐述，各级务必要加强学习与理解，搞好贯彻与执行，以此指导我们搞好“十一五”规划编制。

（二）用科学发展观指导经济和社会发展。改革开放以来，作为沿海开放城市，我市经济和社会得到了快速发展。“十五”计划实施3年来，我市经济和社会事业发展态势良好，根据目前的发展势头，预计到2005年国内生产总值将达到440亿元，完成“十五”计划的119%，五年平均增长16%，提前一年实现“十五”计划确定的任务目标。今后十几年内，我们要推动经济的跨越发展，实现赶超全省平均水平，综合实力跻身全省先进行列，达到提前基本实现现代化的宏伟目标，任务艰巨，任重道远。全面分析发展的环境，我们必须看到，“十一五”期间所面临的困难和矛盾，从大的方面说，由于受综合经济实力的制约，在经济与社会、城乡一体化、区域经济、人口与自然环境协调发展等方面，还有一些重点难点问题困扰着我们。从最现实的方面考虑，在就业和社会保障、生活水平提高和质量改善、人的全面发展、产业结构调整、社会事业发展等方面与先进城市和地区之间存在的差距较大，这些问题都需要我们在“十一五”规划中，用科学发展观给予重新审视，提出解决的思路和办法。需要用以人为本的观念，用全面、协调和可持续的思维方式，用统筹的办法去克服和化解各种矛盾与问题。

（三）用“五个统筹”指导“十一五”规划编制工作。“十一五”规划的编制，必须强化“五个统筹”的协调作用，调动一切积极因素，形成合力推进我市经济实现跨越发展。统筹协调经济与社会发展，有效解决经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”的问题，为经济的快速发展提供稳定的社会基础。统筹协调城市与农村的发展，从发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上，有效解决“三农”问题。统筹协调地区间的发展，缩小地区差距，主要不是缩小生产总值的差距，重点是缩小人均生产总值和城乡居民收入的差距，最终是缩小人民生活水平和公共服务方面的差距，促进行政区经济逐步走向区域经济。统筹协调人与自然发展，我们需要抓住机遇，加快发展，也要充分考虑资源和环境的承载力，特别是对我市的水、土地、矿产资源，我们在规划时，不仅要满足当代人的需要，也要考虑后代人的发展需要，努力增强可持续发展的能力；经济建设活动不仅要尊重经济规律，更要尊重自然规律。统筹国内发展和对外开放，随着我市对外开放步伐的加快，经济增长对外依存度会越来越高，必须统筹考虑国内经济和对外开放的关系，充分利用好国际国内两个市场、两种资源，发挥比较优势，实施市场多元化战略，优化进出口商品结构，继续积极、有效地利用外资，着重引进先进技术、现代管理经验和专门人才。同时实施“走出去”战略，鼓励和支持有比较优势的企业开展对外投资，带动商品出口与劳务输出，支持到境外开发国内短缺资源。

（四）围绕全面建设小康社会统领“十一五”规划编制工作。党的“十六大”提出了全面建设小康社会的宏伟目标，明确了本世纪头二十年我国经济建设和经济体制改革的主要任务。第十次党代会为我市经济社会发展确立了全面建设小康社会的奋斗目标。“十一五”时期是全面建设小康社会承前启后的关键时期，“十一五”规划的编制，要紧紧围绕贯彻党的十六大精神和实现市十次党代会确定的目标，以加快工业化进程、研究论证重大工程、培育新的经济增长点为着力点，提出具体的任务和措施。
围绕实现市十次党代会提出的目标，我们在制定“十一五”规划的发展蓝图时，至少要深入研究三个方面的问题。一是要深入研究我市全面建成小康社会的内容。要结合实际，深入研究我市全面建成小康社会的指标体系和“十一五”发展指标的关系，这个指标体系应该既包含经济方面的，也包含社会和环境方面的，要防止把小康社会简单地分解为以GDP为主的几个经济指标，应力求在指标体系的设立上，有所创新，与时俱进，以适应完善社会主义市场经济体制的要求。二是要深入研究力争率先基本实现现代化的问题。这次规划编制，时间跨度上要展望到2020年，也就是说，从更长远一点考虑，我们要粗线条地研究在全面建成小康社会基础上，力争基本实现现代化的框架性目标。要研究在全面小康社会的基础上，实现经济建设、社会发展、城市建设、人民生活与人的素质现代化。三是要深入研究“十一五”期间需要解决的重大问题。这方面，要下大力气研究，如我市能否保持今后十几年的可持续发展，新形势下解决“三农”问题和扩大就业问题的思路，加快建设我市制造业基地，如何抓住世帆赛举办的机遇，生态城市的建设等等，类似的问题肯定还有很多，我们要深入研究，对那些能够解决的，应该在“十一五”规划中要有所体现，有所突破。

二、通过“十一五”规划的编制，推进我市重大战略决策的实施

国务院批准，自“十一五”起，国民经济和社会发展五年计划改为五年规划纲要。根据要求，我市“十一五”规划体系分为总体规划、专项规划和区域规划及县域规划。对如何充分发挥总体规划和专项规划的作用，落实好市委、市府确定的各项重大决策，要着重把握好三个方面。

（一）强化总体规划宏观指导作用。在各类规划中，总体规划是总体性、纲领性的规划，处于龙头地位，是编制专项规划、区域规划，以及制定各项经济政策和年度计划的依据。编制好总体规划，要进一步创新规划内容，强化行动纲领的功能。一是要抓住关系经济社会发展全局的重大问题，不易搞过多过细的量化指标。二是要改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，突出重点，要减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实公共服务、生态环境、资源保护、优化发展环境等政府履行公共职责的内容。三是要强化空间指导的约束功能，要根据全市不同区域的自然发展条件，确定资源保护区、重点开发区和优化组合区，明确各类区域的总体功能和发展原则，为区域规划的编制和区域政策的制定提供依据。四是要增加制度创新的内容，总体规划不应再过多地具体描述竞争性产业的发展方向、产品产量、具体项目，也不应把对特定产业的扶持作为规划的主要内容。要尽可能阐明政府如何通过完善体制、健全法制、制定政策、改善环境、维护市场秩序等为市场主体创造良好的宏观环境、体制环境、政策环境和指导方针。

（二）强化专项规划项目支撑作用。本届政府项目建设的一条重要原则是：先编制规划，后立项，从项目管理转向规划管理，通过规划编制过程中的听取意见、协调、论证、发布等活动，让社会了解政府行为的方向、要干预的领域，使市场主体的行为方向与政府的意图更好地一致起来。按照投资体制改革的方向，今后将减少项目的审批，更注重对规划的研究、编制、衔接、审查以及实施过程的监督评估。因此，要加强对专项规划编制的研究。一是要明确规划领域。规划的领域主要包括政府履行公共职责以及需要政府扶持、调控的领域，如水利、能源、交通等基础设施建设，土地、水等重要资源的开发和保护，生态建设保护，科技教育卫生，防灾救灾等公共事业，以及战略性产业和一些涉及国民经济重要布局的一些重要行业。二是要增强针对性和可操作性。要体现本领域的特点，发展的目标要尽可能量化，任务要明确，重点要突出，布局要合理，保障措施要可行。市政府已经转发了由市计委提出的全市“十一五”规划编制意见，确定了全市第一批24个重点专题规划，各牵头单位和参加部门，要动员各方面的力量，加强对本领域重大工程和具体项目的研究论证，要从促进全市经济社会发展和重大战略实施的高度认真组织编制，搞好与国家、省专项规划及国家产业政策的衔接，争取把我市的生产力布局、重大建设项目、国家能够依据规划审批的项目等，列入国家、省专项规划中，争取工作主动。三是要合理确定规划期。要改变所有规划都要五年编制一次的惯例，根据规划对象的特点和任务来科学确定规划期，科技、教育、能源、交通、水资源、生态建设和环境保护等专项规划可以规划到2020年，到编制下一个五年规划时再修订。技术进步较快、市场需求变动较大的产业规划期也可以三年或四年，不能一刀切。

全市重点专项规划和重点区域规划编制立项实行目录管理，各部门和单位需列入市重点专项规划目录的，由有关部门提出，由市计委平衡汇总后并向市政府提出建议，市政府同意后分期分批确定和安排。

（三）大胆探索县域规划改革试点。在中央、省、市县三级规划中，县区一级规划应该成为最贴近人民、有约束力、可操作的规划。县区的辖区较小，调控手段有限，规划没有必要搞成一个庞大的规划体系，规划要更多地阐述与本地人民生活密切相关的内容，成为为人民群众兴办实事的规划。要加强经济社会发展规划、城镇体系规划、城市规划、土地利用规划之间的衔接协调，有条件的区县可以编制一个规划，把辖区内的国民经济、城镇体系、基础设施、土地利用、生态环境、公共服务项目等融为一体。国家发改委已在苏州等六个市县开展市县规划体制改革的试点工作，希望有条件的区县在广泛学习的基础上，大胆实践，努力创新。

三、做好“十一五”规划编制工作的几点要求

做好“十一五”规划编制工作，必须全面贯彻落实“三个代表”重要思想，按照“发展要有新思路、改革要有新突破、开放要有新局面、各项工作要有新举措”的总体要求，加强调查研究，充分发扬民主，规范编制程序，注意衔接协调，突出发展重点，强化规划深度，提高可操作性。

（一）加强研究，理清发展思路。全面深入分析国内外环境，准确把握所处发展阶段和前进方向，深入研究重大问题，形成发展思路，然后再具体编制规划。这是规划工作的一条成功经验，要继续坚持。要加强对全局性、战略性重大问题的前瞻研究。要围绕全面建设小康社会的宏伟目标，深入研究重点问题和难点问题。要按照以人为本的发展观，深入研究协调发展问题和可持续发展问题。要以开放的视野审视发展中的问题，抓突出问题，深入调查研究本地区本行业长期发展的关键问题。前段时间印发了包括环境分析、总量平衡、结构调整、区域经济、科技教育、改革开放、社会发展、人民生活等八个方面30个“十一五”前期研究课题，大家要抓紧工作，搞好调研。

（二）发扬民主，提高社会参与度。在社会主义市场经济条件下，规划既要体现国家利益，又要反映公众利益。编制规划不仅是政府行为，也是社会行为，实施规划不仅要靠政府组织协调，更要靠社会各界的共同努力。因此，只有让社会各界参与规划、认识规划，才能协调利益，统一思想，达成共识，才能把规划目标转化为社会各界的自觉行动。各级各类规划都要提高编制过程中的透明度，提高社会参与度，在规划编制的各个环节，规划编制单位都要采取多种形式，保障人民群众了解和参与规划编制。要妥善处理保密与提高透明度的关系，为社会公众参与规划的编制提供畅通渠道，广泛听取各方面意见，特别要注意吸收不同观点。总体规划和专项规划在规划草案初步形成后要公开征求意见，专项规划也要采取提纲形式，提高社会参与度。涉及人民群众切身利益的规划要采取社会公示和社会听证制度。

（三）规范程序与步骤,提高规划编制水平。依法行政，完善重大决策的规划和程序，是党在十六大提出的重要任务，是政府运行体制创新和管理方式创新的重要内容。编制规划是政府行政工作的重要组成部分，必须依法进行。为规范编制行为，保障规划的科学性，国家发改委研究起草了《规划编制条例》，目前已进入征求意见阶段，年底出台。《条例》对规划编制过程中前期工作、酝酿、起草、衔接、论证、批准、公布、评估和修订等各个环节的程序都做出了详细规定，发展计划部门是规划编制工作的主要职能部门，要切实承担起规划编制的牵头、组织和协调职能，各区县各部门要高度重视，严格按规划编制的程序来编制和实施各项经济社会发展规划。

明确规划编制的步骤，市“十一五”规划编制分为三个阶段：一是，到2004年底，主要任务是组织开展重大问题的前期研究，组织开展专项规划和区域规划的编制，在2004年底形成“十一五”规划基本思路。二是，到2005年10月，主要任务是做好有关规划编制的调研工作，起草“十一五”规划纲要基本框架，起草专项规划和区域规划草案，完成“十一五”规划纲要送审稿，完成专项规划。这一阶段要重点做好听取社会各界意见、规划衔接和论证工作。三是，2006年初，“十一五”规划纲要草案提请市人代会审议批准，下发执行。区县“十一五”规划纲要的编制进度，应尽可能与市总体规划纲要的编制进度相衔接，以便于提交人代会审议通过执行。

（四）搞好衔接协调，形成规划编制的合力。做好规划、政策以及制度建设之间的衔接协调，是提高政府决策水平和管理水平的需要，也是形成行为规范、衔接协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的内在要求。规划衔接是保障各级各类规划相互协调形成合力的关键。在“十一五”规划编制工作中，要坚持一个十分重要的原则，即各级各类规划要与相关的规划进行衔接，下一级规划要与上一级规划衔接，专项规划要与总体规划相衔接，相关的规划之间要进行衔接，城市规划、土地规划要与经济社会发展规划相衔接。规划衔接要遵循下级规划服从上级规划，专项规划服从总体规划，同级规划相互协调的原则。但规划衔接不是所有的目标、项目都要衔接，衔接的重点主要是部分领域的发展指标、重大基础设施布局、区域发展方向，各部门要顾全大局，密切合作，积极主动地做好规划衔接工作。

（五）加强项目与指标的研究，增强规划的可操作性。规划必须有一些项目和指标，政府组织实施的规划，作为政府对人民的承诺，不能停留在难以考核评估的空洞口号上。在加强重大问题研究、理清发展思路的同时，必须做好重大工程的筛选、比较和论证工作。在编制“十一五”规划中要研究提出一批关系全局、意义深远、带动作用强、政府组织实施的重大工程。各区县各部门要增加重大工程前期工作经费，加强对重大工程的筛选、论证，千方百计推进重大工程建设。规划要有一些预见性导向性的指标，我们改变了计划经济时期大量罗列指标的做法，当然也不是指标越少越好，关键是指标的设置要符合市场经济的原则，符合规划本身的功能定位。要按照全面建设小康社会的要求，深入研究与提高人民生活水平和促进社会全面进步密切相关的指标，按照科学发展观的要求，研究提出促进协调发展和可持续发展的指标。根据规划的性质和作用，既要研究提出预期性、导向性的指标，也要研究提出一些有约束力、能检查、可评估的指标。

（六）加强领导，组织实施好规划编制工作。“十一五”规划的编制是一项庞大的系统工程，涉及经济社会的方方面面，环节多，任务重，各区县、各部门要高度重视，加强领导，充实队伍，把“十一五”规划编制工作列入重要议事日程。市里专门设立了规划编制工作领导小组，各区县、各部门要加强对规划编制工作的领导，抽调专门人员，组成强有力的工作班子，为“十一五”规划编制提供组织保证。对一些重要规划的编制，可以采取招标等形式，邀请专家、学者参与，提高规划编制水平。加强对规划工作的支持，规划编制的前期工作经费、论证经费和其他工作经费，各级财政部门要专项列入年度预算，保证规划编制工作的正常开展。

四、切实做好投资工作，千方百计保证投资的合理、有效、快速增长

投资问题是个十分重要的问题。大家都知道，拉动经济增长的三驾马车是投资、出口与消费，但主要靠投资。投资情况不好，肯定会影响经济发展。因此，在这次会上，我要特别强调一下投资问题。据统计，上半年全社会固定资产投资完成57.82亿元，同比增长28%，低于去年全年增幅25.8个百分点，仅完成全年计划的32%。规模以上固定资产投资绝对值列全省倒数第一位，增幅列倒数第四位。从1－7月完成情况看，全市完成城镇规模以上固定资产投资49.31亿元，同比增长26.1%，低于全年计划13.9个百分点，较去年同期增幅回落50多个百分点。从各个区县情况看，在城镇规模以上固定资产投资中，东港区完成21.23亿元（含市直17.47亿元），增长4.3%，岚山办事处完成10.59亿元，增长67.3%，日照开发区完成8.31亿元，增长19.9%，五莲县完成3.13亿元，增长40.8%，莒县完成3.14亿元，增长60.7%，山海天旅游度假区完成2.9亿元。各区县发展不平衡，而且大部分投资增速回落，应引起高度重视。

今年后几个月，国家采取的宏观调控措施，对经济发展尤其是固定资产投资的滞后影响将进一步显现，完成全年投资计划困难较多，任务艰巨，实现市委、市政府确定的工作目标难度更大。但是，目标既定，我们就不能动摇，要千方百计努力实现。为此，各级各部门必须高度重视，坚持以科学发展观为指导，按照“五个统筹”的要求，突出经济建设这个中心，把加大投入作为当前投资工作的首要任务，把投资工作作为当前经济工作的重中之重，抓紧抓实，抓出成效，确保完成全年计划，实现工作目标。今后一段时期，应重点抓好以下工作：

（一）突出抓好在建项目。对已开工建设的项目，积极做好协调和服务工作，努力为项目建设提供一个良好的发展环境，保护好、引导好、发挥好各方面投资的积极性。强化项目的资金和工程质量管理，促进项目加大投入，加快进度，争取早竣工、早投产、早发挥效益，保持全市投资的合理、有效、快速、协调、健康发展。

（二）高度重视项目前期工作。前期准备工作是否充分，直接关系到项目能否如期开工建设，各级各部门务必引起高度重视。要结合本地实际，搞好发展规划，不断筛选、论证、储备一批项目，积极落实好项目配套建设条件，努力争取国家、省和有关方面的支持，加快项目进度，为投资增长提供持久保证。落实项目责任制，对尚未开工的木浆二期、电厂二期、岚桥沥青、岚山超超临界电厂等一批重大建设项目，明确分工，落实责任，全力推进，争取早日得到批复开工建设。

（三）加强投资统计工作。投资统计信息是进行宏观调控和领导决策的重要依据，各级各部门要加强领导，严格按照《统计法》要求，组织精干力量，搞好投资项目统计，确保在建项目无一遗漏的统计上来。严禁弄虚作假，搞数字政绩，擅自扩大、虚报投资，但更不能发生少报、漏报、人为压低投资数字的现象，一经发现，严肃处理。各级各部门要以加快日照经济发展的大局为重，加强协作，密切配合，及时传递项目立项开工信息。建立定期通报制度，加强投资形势分析和监测，做到每月一分析，每月一通报。认真研究投资运行中存在的问题，及时提出相应对策和建议。

（四）扩大融资渠道，积极筹集建设资金。没有投入就没有产出，没有大投入就没有大发展。在当前国家适当控制货币信贷投放的形势下，谁能突破资金制约，谁就能获得快速发展。进一步加大协调力度，塑造新型银企关系，促进银企合作，积极争取银行贷款。要加强企业与金融部门的沟通，重点选择、评估和论证一批市场前景好的投资项目，争取银行扶持；各级金融部门要密切与上级部门的联系，争取上级银行对我市倾斜支持，为项目建设提供更多的资金。拓宽民营经济融资渠道，探索建立支持民营经济投资的信用保证制度，为众多民营中小企业申请贷款提供担保，增强民营经济投资发展的动力。

（五）切实抓好招商引资工作。招商引资是市政府确定的五项重点工作之一，要强化“借力发展”意识，对外重点突破日韩，海外重点突破港台，国内重点突破江浙，省内重点突破青岛。发挥我市得天独厚的优势，加快临港工业项目的引进，膨胀工业总量，优化产业结构。加快旅游业、服务业、城市建设和农业领域的利用外资，努力在外资引入的行业方面实现突破。招引的项目要抓好落实，签约项目抓开工，在建项目抓进度，投产项目抓服务。继续搞好争引工作，紧紧围绕国家扶持的重点领域，立足自身优势，筛选提报高质量的项目，下力气做好提报项目的跟踪落实工作，争取更多资金支持。

（六）努力优化投资结构。要在膨胀经济总量的同时，切实抓好投资结构调整。认真贯彻实施“工业强市”战略，依托港口优势，继续大力培植发展以冶金、粮油加工、液体化工、木制品加工、浆纸、能源六大产业为重点的临港工业，拉长产业链，努力形成富有日照特色的产业集群。毫不放松的抓好传统工业改造步伐，坚持走新型工业化道路，鼓励机械、食品、建材、轻纺等传统工业运用先进技术和信息化手段进行改造，扩大产品规模，提高产品档次。搞好日照经济开发区、高科技工业园、日照工业园建设，创新规划设计思路和开发建设模式，为工业发展提供高水平载体。加大对农业的投入，加强农业基础设施建设，增建一批能够提高农业整体素质、增强农业发展后劲的示范带动项目，改善农业生产条件。依托港口和旅游为主的特色经济，引导社会资金，加大对服务业领域的投入。继续搞好水利、能源、港口等基础设施建设，加大环境保护力度，坚决抵制技术含量低、资源消耗大、污染严重、不符合结构调整要求的项目，促进经济可持续发展。

同志们，做好“十一五”规划编制工作意义深远，任务艰巨，责任重大。我们要开拓创新，集思广益，求真务实，扎实工作，切实做好“十一五”规划编制工作，为实现全面建设小康社会的宏伟目标打下一个坚实的基础。